在加拿大
［世道仁心］联邦政府近日要求最高法院厘清“重复或预先援引但书条款（Notwithstanding Clause）”的界线。令被称为宪法中的“核弹选项”，再度引发两级政府的宪政角力。
渥京此举，主要针对魁省政府的《第21号法案》（Bill 21）。
走后门的漏洞？
《第21号法案》全名为《关于国家世俗化的法案》，禁止某些具“权威职务”的公职人员（如教师、警察、法官），在执行职务时佩戴宗教符号（如穆斯林头巾、犹太小帽）。
魁省认为，法案是维护“世俗主义”与“集体身份”的体现，乃文化自治的表达。为避免法庭以违反《加拿大权利与自由宪章》（Charter of Rights and Freedoms）为由推翻法案，省府先发制人，在2019年通过法案时预先援引但书条款，排除法院的违宪审查。
依据宪章规定，每次援引但书条款的效力为5年。2024年春季，魁省政府在法案到期前再度续用但书条款，确保该法继续生效至2029年。
5年又5年，难保之后再5年！卡尼政府大概认为魁省的做法形同钻漏洞、走后门，遂要求法院裁定，但书条款是否可以无限翻叮。
议会民主重民意授权
有趣的是，联邦针对的是魁省，沙省却向法院提交法律立场，与亚省及安省一道支持魁省。安省省长福特（Doug Ford）更批评联邦“越权”，强调我国应是议会至上，“即人民至上，而不是让法官裁决那些根本不该进入法院的事务”。
福特此言，点出了我国政制中一个微妙的矛盾。
我国沿用的是“议会民主”（parliamentary democracy），其核心原则是：民选代表拥有最终立法权。政府通过选举获民意授权，因此立法决定被视为民意的体现。法院的角色则是解释与执行法律，而非挑战议会的决定。
宪政民主护少数权益
然而，前总理老杜鲁多（Pierre Trudeau）于1982年将《权利与自由宪章》纳入宪法时，同时注入了“宪政民主”（Constitutional Democracy）成份。
宪政民主基本理念是：多数不能践踏少数的权利。政府权力受到宪法的严格限制。即使由民选政府通过的法律，法院仍拥有最终审查权，可以违宪为由宣告其无效，要求政府制定出符合宪法的法律。
简单对照，不难察觉两种民主理念之间的矛盾，而我国宪法正是这种张力的混合体。
两种理念的微妙平衡
当然，省级政府的忧虑不仅来自理念层面，更担心联邦通过法庭限制或干涉他们的权力。当年老杜推销《宪章》时，遇到多个省府的极大阻力。最终的妥协方法，就是加入但书条款，赋予省政府在必要时凌驾法院裁决的正当权力。
不过，若但书条款强如可随时抽出的尚方寳剑，《宪章》便形同虚设。所以宪法33条规，每次使用期限为5年，之后必须公开续期。目的是让选民能在下一次选举中，用选票惩罚滥权政府。因此，使用但书条款被视为“核弹选项”，用者高调给法院一记耳光，但也可能承担沉重的政治代价，故不会轻易使用。
理解来龙去脉，就明白到但书条款是要在议会民主和宪法民主并存的现实中，寻求微妙平衡。既约束法院，也约束议会，可谓一种制度上的政治妥协。
但书条款有一内置机制
正因如此，当魁省采取先发制人的方式翻叮，联邦自由党政府感到不安。而当联邦要求法院介入，省级政府又亮起红灯。
若联邦向法院寻求指引，并将有利的回复作为与各省府对话的筹码，也无不可。但若用力太猛，引发多省强烈反弹，甚至触动宪法争拗，使两级政府少了对话、多了对抗，绝非社会之福。
毕竟，但书条款的内置机制是民意。省府难以在没民意授权，甚至违背民意的情况下无限翻叮。运用政治智慧，让议会VS 法院、联邦VS省府的拉锯保持微妙平衡，方为上策。
权力制衡乃民主基础
民主政治与专制政体其中一个根本差异，就是权力制衡。
对独裁政府而言，权力制衡只是纸上谈兵，在实际操作上，无所不用其极地把权力集中于一个党或一个人之手。而民主制度，无论形式如何，皆致力在实质层面上落实权力制衡。
制衡，就是一种微妙的权力平衡。因此，从正面看，但书条款不是漏洞、不是后门，也不只是妥协，而是宪政结构中一项制衡机制，必须慎重拿捏。
文：廖长仁
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